Incluso tras el histórico ingreso de España en la Unión Económica y Monetaria, buena parte de los economistas defensores del incremento del gasto público y del intervencionismo, expandieron la idea de que el equilibrio presupuestario, el “déficit cero”, no era más que un capricho de quienes ellos llaman los “fundamentalistas del mercado” y “ultraliberales”, que lo utilizaban para “recortar bienestar social”. Sin embargo, después del cambio de Gobierno de 2004, como consecuencia del resultado económico y, sobre todo, de la aceptación del equilibrio presupuestario por la gran mayoría de la sociedad como algo positivo, muchos han corrido a abrazar, de una manera obtusa y cosmética, dichos postulados. Ya no se discute (en público y abiertamente) la necesidad de mantener un Presupuesto equilibrado. Pero, desgraciadamente, es sólo una conversión doctrinal aparente, como revela la política presupuestaria aplicada en la práctica. En España, el terreno de las ideas lo ha ganado la racionalidad, pero los economistas del pensamiento único no practican aquello en lo que desde hace poco dicen creer.

El regreso a las políticas procíclicas: la ruptura del equilibrio presupuestario y de la Hacienda Pública y el nuevo Estatuto de Cataluña

El actual Gobierno, al llegar al poder, no prescindió formalmente del objetivo del equilibrio presupuestario. De hecho, la doctrina oficial es que “se apuesta por el equilibrio presupuestario”. Ahora bien, se imponen dos preguntas: ¿significaba eso que se aceptaba el modelo presupuestario vigente? ¿Responden los dos Presupuestos aprobados por el actual Gobierno a la lógica y principios de esa doctrina; es decir, es la política presupuestaria coherente con el discurso oficial?
Además de la preocupante ausencia de reformas económicas estructurales (las pocas aprobadas van en sentido contrario, con mayores rigideces en los mercados, como las resultantes de los recortes realizados en la libertad de comercio [1], del incremento del salario mínimo [2] y de la apuesta por la oligopolización de los mercados energéticos), y más allá de los datos macroeconómicos coyunturales, la política presupuestaria del Gobierno actual resulta profundamente preocupante, porque ha apostado por la aplicación de una política fiscal procíclica, disfrazada de forma un tanto burda bajo el argumento del “equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo”.

Más allá del debate sobre cómo se mide el ciclo económico, los Presupuestos para 2005 y 2006 manifiestan un comportamiento nítidamente procíclico, con crecimientos del gasto público muy por encima del PIB nominal. Todo ello resulta contradictorio con la teoría del equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo que supuestamente sustenta su orientación fiscal y del gasto público.
Con el falso argumento de que se pretende “reforzar la estabilidad presupuestaria”, las nuevas leyes de “(in)estabilidad presupuestaria” suponen realmente la voladura de dicho modelo institucional. Las nuevas leyes autorizan, por ejemplo, a incurrir en déficit público a las Comunidades Autónomas cualquiera que sea la tasa de crecimiento económico. ¿En eso consiste la plasmación de “la estabilidad a lo largo del ciclo”? Se abre así, de nuevo, la puerta, al déficit estructural, al déficit permanente.
En ese contexto debe enmarcarse el apoyo del Gobierno español a la “flexibilización” del Pacto de Estabilidad y Crecimiento en el seno de la Unión Económica y Monetaria, que abre la vía a la opacidad y a la aplicación discriminatoria de las sanciones previstas en el Pacto.
Íntimamente ligado a la reforma de las leyes de estabilidad presupuestaria, aún más grave resulta, si cabe, el respaldo del Gobierno a un Estatuto como el que ahora se propone para Cataluña, que, además de ser inconstitucional, hiere de gravedad la Hacienda del Estado y produce automáticamente déficit estructural en las cuentas del mismo. Su generalización supondría con seguridad la liquidación completa de la Hacienda del Estado.
El Estatuto quiebra, por añadidura, el principio constitucional de multilateralidad en la relación financiera Estado-Comunidades Autónomas, creando privilegios de una determinada Comunidad frente las restantes, algo que la Constitución prohíbe expresamente.

Los Presupuestos Generales del Estado para 2006:
regreso del déficit, escasa credibilidad y mayores desequilibrios

Que el Gobierno socialista sigue sin ser (al igual que en su anterior etapa de gobierno) estricto y ortodoxo en su política económica, es algo que con el planteamiento de los Presupuestos Generales del Estado para 2005 ya corroboramos el año pasado. Ahora bien, que también en economía pretendan que una palabra pueda nombrar a algo con un distinto significado al que dicho vocablo tiene, es un ejercicio de funambulismo difícilmente superable.
Presenta el Gobierno estos Presupuestos Generales del Estado para 2006 hablando de “estabilidad presupuestaria”, y definiéndolos como “ambiciosos en el gasto y prudentes en la previsión de ingresos”. Pues bien, comprobemos si tales afirmaciones se ajustan a la realidad:

· Son unos Presupuestos con déficit (-0,4% del PIB). Aplicando el criterio establecido en la modificación de la Ley de Estabilidad Presupuestaria promovida por el propio Gobierno (es decir, Seguridad Social y Estado son independientes a efectos presupuestarios), el Estado liquida su presupuesto en 2006 con déficit, como el propio cuadro macroeconómico plurianual reconoce: déficit en 2006, en 2007 y en 2008.



· Son Presupuestos desequilibrados a lo largo del ciclo. El déficit presupuestario del Estado resulta profundamente incongruente con la teoría del “equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo”, ya que se prevé un crecimiento del 3,3%, lo que con arreglo a la nuevas leyes de (in)estabilidad presupuestaria exigiría imperativamente superávit. Resulta escandaloso que en paralelo a la tramitación de las reformas de dichas leyes, el Gobierno incumpla sus previsiones de forma tan flagrante, presentando unos Presupuestos con déficit del Estado.

Se trata de unos Presupuestos claramente expansivos, al crecer el gasto público al 7,6% en presupuesto, y un 9,3% en contabilidad nacional, mientras que el crecimiento esperado, en términos nominales, lo hace al 6,6%.

Es interesante la parte relativa al “equilibrio a lo largo del ciclo”. En la reforma de las leyes de estabilidad presupuestaria promovidas por el Gobierno se dice: “el equilibrio de las cuentas públicas debe adaptarse a la situación cíclica de la economía, suavizando sus oscilaciones”. ¿Y cómo prevé ese ciclo el Gobierno? ¿Sabe con certeza, o razonable probabilidad, al menos, si el PIB se va a acelerar o desacelerar, y cuánto, en los próximos años? ¿Cómo lo ha estimado?

· En buena aparte, el incremento del gasto tiene carácter estructural, con el impacto que ello tendrá en futuros ejercicios.

· Los Presupuestos son escasamente creíbles. El crecimiento del PIB del 3,3% que proyecta, pero, sobre todo, su composición, están basados (entre otros factores) en una estimación del barril de petróleo a un precio medio de 55 USD, con lo que, si aproximadamente diez dólares pueden venir a restar tres décimas al crecimiento, el cuadro se ve amenazado.
Una amenaza mucho más grave para su escasa credibilidad viene dada por el Estatuto de Cataluña. Sin ir más lejos, el Presupuesto de 2006 es papel mojado con un Estatuto que se apropia de todos los ingresos del Estado en territorio catalán, minorando sus ingresos en un 2,6% del PIB.

· La financiación de los gastos es antisocial, ya que una parte importante del incremento de ingresos proviene del impuesto inflacionista, que tiene carácter regresivo.

Esto es lo que, en gran medida, está sucediendo a lo largo de 2004 y 2005. En septiembre se ha alcanzado una tasa de inflación interanual del 3,7%, y es posible que llegue a final de año a doblar el dato previsto por el Gobierno para 2005 (4%). En el siguiente gráfico, podemos observar el alza continuada que se ha producido en los precios desde el cuarto mes de 2004:



· Los Presupuestos acentúan los desequilibrios. Promueven una tasa de crecimiento del gasto interno imprudentemente elevada, que atizará el fuego inflacionista y el déficit exterior.

Además de elevar la inflación, la política fiscal está motivando un gravísimo desequilibrio exterior, que en 2004 llevó a dicho déficit a representar más del 5% del PIB [3], y que sigue acentuándose a medida que el consumo supera a la producción interior, con lo que las importaciones crecen a un ritmo frenético.

Este hecho se ve agravado por la propia inflación, ya que la presión sobre los precios debilita nuestras exportaciones, al ser nuestra economía menos competitiva [4], en especial con la Unión Monetaria, lo que nos llevará a un mayor déficit exterior que debilitará nuestra economía y frenará nuestro crecimiento:



· Los Presupuestos aumentan el riesgo de incrementos en los tipos de interés. El Banco Central Europeo insinuó que, debido al rebrote inflacionista en la zona euro (de manera especial, en España), se planteaba subir los tipos de interés, como efectivamente ha hecho. El repunte de la inflación en España, hasta doblar la tasa de objetivo del BCE, incrementa la probabilidad de nuevas subidas de tipos.

De materializarse esos nuevos incrementos de los tipos de interés, y lejos de catastrofismos sobre el impago de hipotecas, sí cabe resaltar que, para hacer entonces posible su cobertura, los ciudadanos reducirán otros gastos, desacelerándose así, en ese caso, el consumo.

Vemos, por tanto, que nos encontramos ante unos Presupuestos Generales del Estado con déficit, procíclicos, imprudentemente expansivos, poco creíbles, incoherentes con la doctrina de la estabilidad a lo largo del ciclo, con un fuerte componente regresivo por el lado de los ingresos y que acentúan los desequilibrios inflacionista y de déficit exterior.

La importancia de la estabilidad presupuestaria. La experiencia española

La crítica por las distorsiones que generarán estos Presupuestos Generales del Estado para 2006 por su carácter procíclico y expansivo, tiene su explicación práctica en las políticas fiscales de muy diferente orientación adoptadas en dos momentos concretos en España por dos Gobiernos diferentes, unida cada una de ellas a unos peores o mejores resultados en la generación de crecimiento económico.
A quienes parecen seguir aferrados a viejas doctrinas pseudokeynesianas ya superadas, quizás convenga recordarles las consecuencias de una política presupuestaria con déficit, procíclica, con incremento del gasto público en relación al PIB y con elevada inflación. En otras palabras, conviene recordar la “gloriosa” etapa del modelo González-Solchaga-Solbes, con, curiosamente, los mismos protagonistas secundarios (Miguel Ángel Fernández Ordóñez y Miguel Sebastián, entonces los dos en puestos de responsabilidad en el Ministerio de Economía y Hacienda).
Y recordar la experiencia resulta necesario porque, como dice el refrán, quienes olvidan la historia están condenados a repetirla. En 1991 eran generalizados los halagos al Gobierno por su política económica, que rendía un “elevado crecimiento económico”. Y luego pasó lo que pasó.
Ha de advertirse que la pertenencia a una unión monetaria modifica algunas variables estructurales, pero no elimina las consecuencias perniciosas de las políticas presupuestarias irresponsablemente expansivas y procíclicas. En efecto, el déficit público fue un instrumento esencial de la política económica de González-Solchaga-Solbes. Y sus consecuencias fueron palpables. Si el ex Ministro Solchaga comparte con el Vicepresidente Solbes dos cuestionables “éxitos”, haber conseguido que el PIB español cayera en términos reales por primera y única vez en su historia contemporánea (-1% del PIB en 1993), y cuatro devaluaciones, cuatro, de la moneda en apenas tres años, el actual Vicepresidente hacía gala hasta ahora de otros dos dudosos “récord” logrados en solitario: haber conseguido la mayor tasa de paro de la historia económica española (el 24% de la población activa en 1994) y haber alcanzado el mayor déficit público de la historia contemporánea española (6,6% del PIB). En su actual etapa de gobierno, el Vicepresidente ha añadido una plusmarca a su amplio palmarés: el déficit exterior más elevado de la historia económica de España. Se trata de la primera marca histórica del modelo Zapatero-Solbes.

Y es que, en efecto, el déficit presupuestario tiene consecuencias sobre la actividad económica, sobre el déficit exterior, sobre la inflación y sobre la equidad intergeneracional, tanto con la peseta como con el euro.
El déficit presupuestario, o un incremento excesivo del gasto público, produce un “efecto expulsión”. La pertenencia a la UME facilita la financiación del gasto, pero no elimina el efecto expulsión.
Al mismo tiempo, el exceso de gasto público produce una filtración del crecimiento hacia el exterior, provocando un déficit exterior. La presión inflacionista es otro efecto evidente, que encadena un círculo vicioso “pérdida de competitividad-déficit exterior-mayor gasto público-mayor inflación-pérdida de competitividad”. El déficit produce, además, insolidaridad intergeneracional, al trasladar a las generaciones sucesivas el pago del gasto, que se agrava en el momento actual, cuando se registra un envejecimiento acelerado de la población española.
Así, la política económica del Gobierno González-Solbes dejó a España en la situación siguiente:

· Déficit público del 6,6% del PIB.
· Deuda pública acercándose al 70% del PIB.
· Alta inflación.
· Tipos de interés de la deuda pública de dos dígitos.
· Inestabilidad cambiaria.
· Bajo crecimiento (recesión, incluso, en 1993)
· Tasa de desempleo del 23%.
· Consumo de los hogares débil y estancado.
· Desconfianza interna y externa.
· Prestaciones sociales amenazadas, con un déficit en la Seguridad Social que la situó al borde de la suspensión de pagos, llegando a los seiscientos mil millones de pesetas de entonces [5] .

Los réditos de la estabilidad presupuestaria. El ejemplo español: 1996-2003.

El giro en la política económica en 1996 fue especialmente marcado en el caso de la política presupuestaria. Se abandonó la cultura del déficit y se instauró la cultura de la estabilidad presupuestaria. Todo ello, con el horizonte temporal de la evaluación para el ingreso en la moneda única muy cercano.
  Los pilares de la política presupuestaria se asentaron en:

· La austeridad, con recortes de gasto público muy profundos y permanentes.
· La priorización del gasto que incrementa la capacidad productiva.
· El diseño de cuadros macroeconómicos creíbles.
· La presupuestación prudente de ingresos fiscales.
· El rechazo de las políticas procíclicas.
· El estímulo al ahorro a largo plazo y a la inversión productiva.
· El establecimiento de un marco cuasiconstitucional de estabilidad presupuestaria.
· A través de las reformas fiscales, la apuesta por el incremento de las bases fiscales y la reducción de tipos de gravamen.

La experiencia española es que el efecto “crowding in” es muy potente: a medida que el déficit público iba descendiendo, el crecimiento económico ascendía de forma vigorosa. Así, el crecimiento de la economía no sólo no dependía del incremento del gasto público (que, como hemos visto, provocaba efectos contrarios a los deseados y lastraba estructuralmente a nuestra economía), sino que liberaba fuerzas que permitían que los agentes económicos interactuasen de tal forma que lograsen altas cotas de crecimiento.



Gracias al nivel de crecimiento conseguido a partir de una política fiscal austera y basada en el equilibrio, el mercado laboral pudo generar cinco millones de empleos, absorbiendo el espectacular incremento del número de activos y reduciendo con fuerza la cifra de desempleados de la economía española respecto a 1996 (en casi un millón y medio).



El efecto “crowding in” acabó repercutiendo, además, en el refuerzo de la sostenibilidad del sistema de protección social:

Por lo anteriormente descrito, un Presupuesto equilibrado es un Presupuesto más social:

· Un Presupuesto equilibrado no genera interferencias perniciosas para la economía y genera más empleo, que es la política social más saludable.
· Un Presupuesto equilibrado hace a un país más fiable y atractivo, a la vez que lo impulsa hacia los niveles potenciales de renta y pleno empleo. El grado de confianza exterior se elevó sustancialmente a partir de 1996, reduciéndose la prima de riesgo-país (hasta lograr darle la vuelta a dicha prima respecto al bono alemán), lo cual atrajo capital, motivando la creación de puestos de trabajo.
· Dicho crecimiento fue, además, estable y duradero en el tiempo: se consiguieron unos ritmos razonables de pujanza de la economía española en momentos de desaceleración internacional de la misma, tal y como se observa en el período 2001-2003, sin que a cambio estuviésemos generando desequilibrios macroeconómicos profundos.

Conclusiones

Los Presupuestos para 2006 pueden resumirse de la forma siguiente:

· Se liquidan con déficit (-0,4% del PIB en 2006 para el conjunto del Estado y sus organismos autónomos).
· Son claramente expansivos y procíclicos. Son incoherentes con la doctrina del “equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo”.
· Son incompatibles con las leyes de (in)estabilidad presupuestaria que el propio Gobierno ha promovido.
· Son poco creíbles, por estar basados en un cuadro macroeconómico de escasa credibilidad.
· De aprobarse el Estatuto de Cataluña, quedarían reducidos a la nada, al verse minorada la recaudación del Estado en nada menos que el 2,6% del PIB.
· Por el lado de los ingresos, son antisociales, al basar buena parte de la financiación en el impuesto inflacionista, que es regresivo.
· Acentúan los desequilibrios fundamentales, sobre todo, inflación y déficit exterior.
· Acentúan el riesgo de nuevas subidas de tipos de interés por el BCE.

La economía española necesitaría unos Presupuestos con un crecimiento del gasto drásticamente menor que el contenido en los Presupuestos Generales del Estado para 2006. Además, el Gobierno debería haber impulsado ya una reforma fiscal promoviendo el incremento del ahorro.



[1]  “Los once efectos negativos de los recortes de la libertad de comercio”. Jaime García-Legaz, Papeles FAES nº5.
[2] “Gobernar contra los más débiles: los riesgos del incremento y la indiciación del salario mínimo”. Valentín Bote, Papeles FAES nº12.
[3]  Fuente: Banco de España
[4]  IPC septiembre 2005. Fuente: INE
[5]  Era un déficit oculto, heredado de ejercicios precedentes a su aparición en 1996, con lo que se consiguió la autorización de Bruselas para que fuese computado con cargo a los ejercicios anteriores, en los que se había generado.