Al principio fue una discusión académica. Luego, tras las declaraciones del canciller Schroeder en la cumbre anual de Laverkunde, se convirtió en una cuestión política. En la actualidad es un punto oficial en la agenda de la OTAN, una vez que sus miembros han reconocido que la Alianza Atlántica necesita una reforma en profundidad. El entorno estratégico es muy distinto del de los años de la Guerra Fría y sin una adaptación esta exitosa institución entrará inexorablemente en un período de decadencia.

 Como Lord Palmerston señaló en 1848,

“… it is a narrow policy to suppose that this country or that is to be marked out as the eternal ally or the perpetual enemies. Our interests are eternal and perpetual, and the interests it is our duty to follow”

 

La Alianza fundada en 1949 por americanos y europeos fue el resultado de un interés común. Unos y otros percibían la amenaza soviética como una cuestión estratégica. Era evidente que la percepción no era la misma en Minneapolis que en Ámsterdam, pero había un acuerdo suficiente sobre las consecuencias que tendría no hacer nada.
 

Una alianza militar requiere un enemigo común, una amenaza común. La Alianza Atlántica funcionó bien cuando todos sus miembros estaban de acuerdo en que la Unión Soviética suponía una amenaza para su seguridad y soberanía. La Alianza Atlántica comenzó su decadencia cuando, en un entorno estratégico muy distinto, los miembros perdieron la percepción común sobre riesgos y amenazas. Estados Unidos se encuentra en Guerra contra el Terror. Europa, en particular los estados continentales, no está en guerra, o eso cree. El Viejo Continente no está dispuesto a hacer acuse de recibo de la declaración de guerra que le han hecho las formaciones islamistas. Tenemos el derecho a ignorar la realidad y queremos ejercerlo. En estas circunstancias la Alianza, entendida como sistema de seguridad colectivo, está muerta. Pero la OTAN es tan exitosa que puede pervivir tras su fracaso. La OTAN será útil como foro de discusiones sobre la seguridad, como agencia militar donde organizar operaciones de paz o como agencia de estandarización. El futuro de la OTAN no está en peligro, pero el futuro de Occidente no está tan claro.

 

Volviendo a Lord Palmerston, nuestros principios y valores son los mismos en ambas orillas del Atlántico, los riesgos y amenazas son compartidos y Estados Unidos y Europa no son lo suficientemente poderosos como para resolver estos problemas de forma separada. Necesitamos una aproximación común y la OTAN es un instrumento extraordinario para lograr nuestros objetivos. En nuestro caso, no podemos aceptar el declive de la Alianza como organización de seguridad colectiva, porque España la necesita.

 

Algunas personas piensan que la crisis afecta sólo al vínculo trasatlántico. Estados Unidos tiene una nueva estrategia y Europa está lista para caminar en otra dirección. En mi opinión ésta es una perspectiva muy optimista. La crisis de la Alianza es, sobre todo, la crisis europea. Tanto los estados como los individuos están muy divididos acerca de la evaluación y las políticas a seguir ante las nuevas amenazas. En palabras de Pierre Lellouche,

 

“More than ever, Europe is torn between three groups of countries: neutrals who stick to their neutrality status even after the end of the Cold War; “euroatlanticists” who favour the pillar approach within NATO; and “euro-gaullists” who aim to build up Europe as a counterweight to US power and global dominance.”

 

Podemos hablar de la existencia de diferentes visiones o, si se prefiere, de la combinación de visiones y ceguera. Podemos señalar las consecuencias culturales del relativismo y el pacifismo. Podemos denunciar el declive de la Civilización Europea, incapaz de reaccionar frente a una amenaza real. Pero, en cualquier caso, sin un debate estratégico es imposible lograr una posición común y sin ésta, tanto la reconstrucción de la OTAN como la fundamentación de la Política de Seguridad y Defensa Europea, no son más que sueños. No es la primera vez que la OTAN tiene que hacer frente a cambios radicales. Tras la demolición del Muro de Berlín la situación fue semejante y entonces fuimos capaces de estar a la altura de los acontecimientos.

 

 

El secretario general de la OTAN ha animado el debate interno sobre la reforma y en la cumbre de Riga, tras un año de intenso debate, supuestamente se tenían que aprobar propuestas concretas. Un número importante de gobiernos acepta la idea de que los cambios son necesarios, pero una gran mayoría trata de evitar lo inevitable: el debate estratégico. Dadas las enormes diferencias entre unos y otros, se teme que una discusión abierta no lleve a la renovación, sino a la escenificación de la quiebra. Pero, al ser el problema de orden estratégico, el no afrontarlo implica asumir dicha quiebra, aunque sin estridencias. No tengo ninguna duda de que abrir el debate estratégico provocará tensiones, pero sin debate es imposible lograr una posición común para reformar la Alianza. Somos una comunidad de valores e intereses y necesitamos la Alianza para defenderlos. No es una opción. Es la llave para mantener nuestra seguridad y prosperidad en los próximos años.

 

La reforma de la OTAN pasa, desde mi punto de vista, por la asunción de los siguientes puntos, todos ellos planteados en el actual debate:

 

1.      Carácter positivo del Tratado de Washington. El Tratado hace referencia a naciones que defienden su propia libertad frente a amenazas. Por ello la Alianza es más que una clásica alianza. El Tratado establece un vínculo entre seguridad y democracia. Es, de hecho, un club democrático. Es el momento de recuperar esta idea original y reestablecerla como eje de la reforma en curso. Si no hay estabilidad sin democracia, como Rice señaló en su famoso discurso en la Universidad Americana de El Cairo, tenemos que promover la expansión de la democracia como la mejor vacuna contra el radicalismo.

 

2.      Las nuevas amenazas son globales y antidemocráticas. El enemigo actúa desde cualquier parte del planeta y con una mentalidad global. En su perspectiva, la expansión de la libertad, la infame “globalización”, es el principal peligro. La combinación de democracia y globalización invita a una nueva definición del marco geográfico de la Alianza. Grandes democracias “out of area” pueden ser invitadas a participar en la Organización hasta, progresivamente, convertirse en miembros permanentes. Están en la misma lucha que nosotros, son objetivo de los islamistas y pueden apoyar y desarrollar una estrategia anti-islamista.

 

3.      “Democracy building”. Si no hay estabilidad sin democracia, si no hay victoria sin el establecimiento de regímenes representativos, si lo que más temen los islamistas es la expansión de la cultura democrática, la política de “democracy building” debe convertirse en uno de los pilares de la nueva OTAN.

 

4.      El fin del paradigma clausewitziano. La diferencia nítida entre seguridad interior y defensa ha quedado superada. La amenaza está dentro y fuera. Los enemigos son extranjeros, como en el 11-S, o nacionales, como en el 11-M o el 7-J. Necesitamos adaptar la OTAN a este nuevo teatro. La lucha contra el islamismo, tanto en su vertiente terrorista como proliferadora, requiere de una mayor colaboración de los ministros de interior dentro de la propia OTAN así como cambios en la estructura de la organización para mejorar la coordinación en temas de inteligencia, contraterrorismo y contraproliferación.

 

5.      Un nuevo concepto estratégico. Es imposible mantener la OTAN, como sistema de seguridad colectivo, sin una estrategia común y hoy no la tiene. No hay alternativa a la apertura del debate estratégico. Intentar ignorar la realidad, una vez más, no va a resolver el problema. Será la confirmación del fin de la Alianza. Si nosotros no asumimos que estamos en guerra, si no llegamos a un acuerdo sobre cómo vencer, la OTAN se convertirá en historia.

 

6.      Nuevas reglas. Una organización con cerca de treinta miembros no puede trabajar siguiendo el principio de unanimidad. Es necesario idear unas nuevas reglas de toma de decisión que eviten el riesgo permanente de parálisis.

 

A estos seis puntos, que hacen referencia a problemas de carácter general, hay que sumar un tema de absoluta actualidad que tendrá consecuencias importantes sobre el futuro de la Alianza. La OTAN está en Afganistán, un país lejano, y allí por primera vez soldados bajo un mando aliado combaten diariamente contra milicias islamistas. Es la primera vez, en más de medio siglo de existencia, que tropas OTAN combaten. Resulta bastante evidente que la resistencia planteada por un conjunto de estados miembros, capitaneados por Alemania, durante las discusiones del presente Concepto Estratégico (1999) para que la OTAN no actuara “fuera de área” representaba una visión corta de miras. En la Cumbre de Praga (2002) hubo que rectificarlo y hoy la idea de uso de la fuerza sólo se asocia a escenarios lejanos.

 

En Afganistán la OTAN ha asumido el casi pleno control de la situación y, por lo tanto, la responsabilidad de impedir la penetración islamista y garantizar el proceso de construcción de una democracia. En la actualidad, a la vista de la ofensiva talibán, dos son los problemas a los que se enfrenta el Consejo Atlántico:

 

1.      Como ha señalado reiteradamente el mando militar, el monto total de las tropas en presencia es insuficiente.

2.      Los acuerdos establecidos por los estados que han enviado tropas impiden al mando militar hacer libre uso de ellas, lo que implica un desigual esfuerzo de cada contingente nacional y una falta grave de solidaridad. Este hecho se suma a que no todos los estados han enviado tropas y que el gasto económico que todo ello exige tampoco se realiza de forma equitativa.

 

La resolución de estos dos problemas afectará, positiva o negativamente, la cohesión atlántica, de por sí muy dañada. El éxito o el fracaso de la campaña determinarán el futuro de la Alianza. Si la OTAN no es capaz de derrotar a las milicias islamistas, por falta de disposición de los estados, podemos dar por definitivamente muerta a esta organización.

 

Nadie esperaba que la Cumbre de Riga fuera un éxito. De hecho, su fracaso ya estaba “descontado”. No se dan las circunstancias políticas para afrontar los grandes retos. Francia está en contra de reformar la Organización, pues su apuesta está en la Unión Europea. Alemania se encuentra atenazada por una mayoría parlamentaria que recoge posiciones contrapuestas. Gran Bretaña, como Francia, está a la espera de cambios próximos en la alta dirección política. Mientras tanto el tiempo pasa. Al Qaeda se está trasformando en una vaga red terrorista, donde las células actúan sin planificación central o con una mínima coordinación, pero su capacidad operativa continúa en pié y sus acciones se suceden. Los programas nuclear y de misiles norcoreanos siguen adelante, sin que las resoluciones del Consejo de Seguridad y las conversaciones en curso hayan servido para algo. Los programas nuclear y de misiles iraníes siguen también adelante, sin que, hasta la fecha, las resoluciones del Consejo de Seguridad y las conversaciones en curso hayan servido para algo. La reciente guerra del Líbano se ha cerrado en falso, sin que nadie asuma realmente la responsabilidad de desarmar a Hizbolá, mientras Irán y Siria continúan ocupándose de su rearme. La amenaza continúa creciendo, mientras Europa parece más incapaz que nunca de plantear una alternativa y Estados Unidos trata de encontrar un nuevo equilibrio entre una mayoría demócrata en las cámaras y un presidente republicano.

 

A menudo se cita la revisión de la relación entre la Unión Europa y la Alianza Atlántica como uno de los elementos clave de la propia reforma de la OTAN. Es evidente que la relación entre ambas organizaciones puede y tiene que mejorar mucho. Pero una mejor relación no resuelve el núcleo del problema: el desenganche estratégico entre Estados Unidos y Europa. La Unión Europea no es la clave de la reforma de la OTAN. Ambas instituciones necesitan un debate en profundidad para que sus miembros lleguen a una nueva visión común sobre cómo afrontar las realidades que conforman el nuevo entorno estratégico. En ambos casos, el primer paso debe ser hacer acuse de recibo de que los islamistas nos han declarado la guerra y que el terrorismo y la proliferación son hechos reales.

 

 

La Cumbre ha sido presentada como el primer paso de un proceso. Los documentos aprobados incorporan acuerdos importantes en la línea correcta. Pero queda mucho trabajo por delante lo fundamental está sin resolver ¿quién es el enemigo y cómo lo vamos a combatir?

 

La adaptación de la OTAN es un objetivo, pero no es el objetivo. La Alianza es sólo un instrumento diplomático y militar de vida limitada. El reto auténtico es garantizar la seguridad del mundo democrático. No estoy haciendo referencia a Occidente. Afortunadamente la libertad y la democracia son realidades presentes en otras culturas. Estados como Japón, Taiwán, Corea del Sur, India… son partes fundamentales de nuestra comunidad. Podemos ganar o perder la batalla por la reforma de la OTAN, a fecha de hoy el fracaso es la opción más verosímil, pero la OTAN seguirá siendo un instrumento útil en el diálogo trasatlántico. Sin embargo, desaparecida la OTAN como sistema de seguridad colectivo, será necesario establecer un sistema alternativo. Estados Unidos lleva años trabajando en la definición de una nueva Alianza de Democracias, que incorporaría a algunas grandes potencias europeas, a estados occidentales no europeos como Israel y Australia, y a estados no occidentales, como India y Japón. La red de acuerdos bilaterales está en construcción.

 

El tiempo nos mostrará si la nueva Alianza se situará fuera o dentro de la OTAN, lo que resulta evidente es que si la OTAN no es capaz de adaptarse al nuevo entorno estratégico se trasformará en una entidad irrelevante desde la perspectiva estratégica, como Schroeder denunció; que nuevas estructuras nacerán para ocupar su vacío y que España está mal situada para colocarse en una posición de fuerza en el nuevo entorno estratégico.

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Texto seleccionado por el editor

Fuente: GEES (Grupo de Estudios Estrategicos – España)