Ronald D. Asmus analiza la renovación que necesita la OTAN para estar a la altura de los retos de la época posterior a la guerra fría que se concentran en el exterior de Europa. Afirma que la OTAN necesita una segunda renovación política, que reequilibre la Alianza y la implique más profundamente en la comunidad euroatlántica y en Oriente Medio.

Análisis de la Fundación Marshall de Estados Unidos sobre el futuro del organismo de seguridad
La Alianza del Atlántico Norte se enfrenta ahora a una situación paradójica que podríamos resumir trazando tres cuadros diferentes. Primero, una rápida visita a la sede de la OTAN nos muestra una Alianza implicada en más misiones y actividades que en cualquier otra época de su historia. No resultaría exagerado afirmar que la organización está más ocupada ahora que en cualquier otro momento desde su fundación hace medio siglo y que en muchas áreas esenciales se está aproximando al límite de su capacidad.

En segundo lugar, no escasean los conflictos en los que a la gente le gustaría que la OTAN interviniese o ampliase sus misiones actuales –como un mayor papel en Afganistán, mayores responsabilidades en Iraq, una mayor influencia en la región del Mar Negro o un papel de apoyo para impulsar el proceso de paz en Oriente Medio. Los países guardan cola para estrechar sus lazos estratégicos con la Alianza o aspiran al futuro ingreso, como ocurre con varios países balcánicos, Azerbaiyán, Georgia y Ucrania. Incluso en Israel empiezan a surgir discusiones sobre la posibilidad de profundizar en los vínculos transatlánticos. Resulta evidente que todavía existe demanda de la OTAN, que ejerce una atracción considerable tanto en Europa como fuera de ella.

En tercer lugar, existe una percepción de una OTAN menos protagonista y esencial entre algunos de los principales responsables de ciertos gobiernos de las dos orillas del Atlántico. Comentarios como el del Secretario de Defensa estadounidense Donald Rumsfeld rebajando el papel de la OTAN al de una “caja de herramientas” o el del Canciller alemán Gerhard Schroeder sugiriendo que la Alianza ya no era el foro para discutir los grandes asuntos estratégicos del momento hubieran resultado impensables hace una década, cuando cualquier Secretario de Defensa estadounidense o Canciller alemán hubieran sido los principales abogados defensores de la OTAN.

La causa de esta paradoja es muy simple: tras la desintegración del comunismo y de la Unión Soviética la OTAN tuvo que reinventarse políticamente para poder afrontar los primeros retos surgidos tras la guerra fría. Lo cierto es que su transformación en esa época fue una de las razones principales por las que Europa es ahora más segura y pacífica que en cualquier otro momento de su historia reciente. Pero a partir del 11-S la Alianza se enfrentó de nuevo a la necesidad de reinventarse por segunda vez para poder hacer frente a los retos de la era surgida tras la guerra fría que actualmente provienen del exterior de Europa, especialmente de Oriente Medio. Pero aunque la OTAN consiguió reinventarse para estar a la altura de los retos en esa primera ocasión, hasta ahora no ha conseguido culminar con éxito su segunda transformación.

¿En qué consistieron esos retos de los años noventa que la Alianza supo afrontar con tanto éxito? Principalmente en detener las guerras étnicas de los Balcanes, anclar a Occidente las nuevas democracias de Europa Central y Oriental y establecer unas nuevas relaciones de cooperación con el antiguo enemigo de la OTAN, Rusia. Por supuesto que la Alianza al principio se mostró lenta para empezar a actuar frente a la limpieza étnica en los Balcanes, y la evolución de su ampliación y de sus relaciones con Rusia no estuvieron exentas de problemas y en alguna ocasión llegaron al borde del colapso. Pero en diez años la OTAN logró transformarse desde una alianza de Europa Occidental y Norteamérica centrada exclusivamente en la defensa territorial hasta una institución paneuropea cuyos nuevos miembros se extienden desde el Báltico hasta el Mar Negro y cuyas misiones están cada vez más orientadas hacia territorios “fuera del área”. No fue un logro despreciable.

Un nuevo reto estratégico

Aunque estos cambios parecieron enormes en su época, hoy nos damos cuenta de que no consiguieron seguir el ritmo de la política mundial en el amanecer del siglo XXI. Los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 representaron un segundo terremoto político que forzaría a la Alianza a reconsiderar los parámetros políticos que hasta entonces habían guiado su anterior reforma estratégica. La OTAN se enfrentaba a la necesidad de dar otro gran salto adelante, que le llevaría hasta el exterior de los límites oficiales del área euroatlántica, a regiones como Oriente Medio. La destrucción de las Torres Gemelas hizo añicos la vieja definición de amenazas contemplada en el Artículo 5, y Osama ben Laden demostró que la frontera que separaba los espacios de seguridad Euroatlántico y de Oriente Medio se estaba derrumbando. Y los norteamericanos y europeos empezaron a despertar y darse cuenta de que las peores amenazas contra la comunidad euroatlántica ya no provenían del interior de Europa, sino de su exterior.

A finales de los años noventa la OTAN había empezado a debatir mientras elaboraba su nuevo Concepto Estratégico si debía extender su ámbito estratégico más allá de las fronteras de Europa hasta Oriente Medio, pero el proceso quedó atascado. A pesar de las peticiones de Washington, la mayoría de los Aliados europeos de aquella época preferían limitar las funciones de la OTAN a la gestión de la seguridad en Europa y sus zonas limítrofes sin cruzar la frontera que supondría asumir otras tareas en Oriente Medio. Este punto de vista resultó ser anacrónico y acabaría derrumbándose bajo el peso de los acontecimientos mundiales, al igual que ocurrió con la sabiduría tradicional dominante a principios de los noventa que sostenía que la Alianza no podía ni debía asumir misiones diferentes a la defensa tradicional, que se ha demostrado inadecuada para una época totalmente nueva. El senador norteamericano Richard G. Lugar resumió el dilema de la Alianza en ese momento con la frase que decía que la OTAN “saldría del área o quedaría fuera de juego”. El argumento era simple pero profundo: si la OTAN quería seguir siendo la principal alianza occidental tendría que reconsiderar y abordar las principales cuestiones y retos estratégicos del momento, vengan de donde vengan.

Ahora es muy fácil olvidar lo dividida que llegó a estar la Alianza en aquella época sobre la cuestión de Bosnia-Herzegovina. Y debe hacerse notar que la reconciliación franco-norteamericana representó la clave para resolver la crisis, que se convirtió así en un catalizador para un nuevo sentimiento de propósito estratégico que sentó las bases para una actualización política y estratégica que se fue desarrollando durante el resto de esa década. Se trata de un clásico ejemplo de cómo los dirigentes utilizan una crisis histórica para superar la inercia y resistencia iniciales y emprender un nuevo avance en las reformas necesarias para la revitalización de una alianza.

Desgraciadamente no puede decirse lo mismo del 11-S. Por supuesto que la OTAN invocó el Artículo 5 por primera vez en su historia en respuesta a los ataques terroristas contra Estados Unidos. Los historiadores juzgarán si Estados Unidos –el líder indiscutible de la Alianza– cometió un error histórico al rechazar su ayuda y no implicarla más profundamente en las fases iniciales de sus operaciones en Afganistán. Incluso unas funciones iniciales muy limitadas hubieran tenido unos efectos políticos muy positivos y de gran magnitud al marcar una trayectoria diferente para la Alianza y consolidar un compromiso común de abordar los retos que implica el nuevo entorno de seguridad. Para cualquier persona que se hubiera estado esforzando durante años para convencer a la Alianza de que saliera fuera de Europa se presentaba ahora una oportunidad de oro para vencer todo tipo de oposición y empujar a la OTAN de una vez por todas a una época nueva.

Por supuesto que la administración Bush ha corregido posteriormente su rumbo, y hoy Afganistán se cuenta entre las principales misiones de la OTAN. Pero se ha desaprovechado el momento histórico y las diferencias posteriores respecto a la necesidad y legitimidad de la guerra de Iraq dejaron profundamente dividida a la Alianza e hicieron palidecer a disputas anteriores como la de Bosnia-Herzegovina. En vez de convertirse en el detonante de una nueva renovación política de la Alianza y en un impulso que abriese las puertas a nuevas reformas, el 11-S ha dejado a la OTAN inmersa en la paradoja descrita al principio de este artículo: más ocupada que nunca, todavía deseada por algunos pero sintiéndose en cierto modo marginada.

Otra renovación

¿Cómo se puede salir de esta situación? A mediados de los noventa se repitió con frecuencia una pregunta: si la OTAN no existiese ¿habría que volver a inventarla? Y si la creásemos de nuevo ¿qué haríamos de manera diferente? En aquella época resultaba fácil contestar a esas preguntas: resultaba evidente que Europa y Norteamérica todavía querían mantener una alianza estratégica, que debía abarcar toda Europa, y no solamente la mitad de ella; que debía reflejar el nuevo equilibrio entre Europa y Norteamérica; que estaría orientada hacia las nuevas amenazas, no hacia las antiguas; y que intentaríamos construir asociaciones con los principales países de la periferia europea como Rusia. Resumiendo, la respuesta contendría los elementos esenciales de las reformas que necesitaba la OTAN –la ampliación, la Política Europea de Seguridad y Defensa, las nuevas misiones y las asociaciones– y que se fueron implementando posteriormente.

Resultaría muy útil hacernos ahora la misma pregunta para definir la clase de renovación o recreación que la Alianza precisa en nuestra época. Yo particularmente sigo creyendo sin ningún género de dudas que Estados Unidos necesita y quiere una alianza estratégica que haga frente a las principales amenazas que puedan surgir contra las dos orillas del Atlántico. Además pienso que actualmente la OTAN tiene que abordar dos agendas diferentes pero cada vez más interrelacionadas que deben constituir el núcleo de su segunda renovación.

La primera consiste en mantener la estrategia de fomentar y extender la democracia y la estabilidad en Eurasia, y en especial en la región del Mar Negro. Esto significa colaborar para consolidar la victoria de la Revoluciones Naranja y Rosa y anclar firmemente en Occidente a una Ucrania democrática, junto a Georgia y al Cáucaso Meridional. Este tipo de actuación representaría también la mejor y más eficaz vía para que Europa y Estados Unidos puedan impulsar una evolución democrática en Rusia, que debería constituir nuestro objetivo final. La segunda agenda, muy relacionada con la primera, consiste en la necesidad de fomentar la estabilidad en la región del Mar Negro –no solamente como parte de los esfuerzos para construir una Europa unida y libre sino también con la mirada puesta en Oriente Medio. Estas dos actuaciones constituirían la tercera gran oleada de integración y expansión europea. Igual que la ampliación de la OTAN contribuyó a eliminar las antiguas causas de conflictos y rivalidades dentro del Viejo Continente, anclar la región del Mar Negro y Ucrania a Occidente volvería a dibujar el mapa europeo mejorándolo.

Estas agendas pondrían también a la OTAN en mejor posición para adquirir un mayor protagonismo en Oriente Medio, la parte del mundo de donde probablemente provengan las amenazas más peligrosas contra nuestras sociedades en los próximos años. No debemos olvidar nunca que la Alianza es igualmente capaz de desencadenar la guerra y construir la paz, y que las dos capacidades pueden ser necesarias en los años venideros cuando nos enfrentemos a las amenazas que plantean la proliferación de armas de destrucción masiva y el terrorismo internacional. Lo cierto es que si existe un área en la que los planificadores de la OTAN tienen que pensar de forma creativa para desarrollar nuevos marcos, asociaciones, funciones y misiones que puedan contribuir a la seguridad, de seguro que es ésta.

El futuro

El comienzo de la segunda administración Bush y su nuevo compromiso de reconstruir las relaciones entre las dos orillas del Atlántico puede suponer una segunda oportunidad para completar la renovación que la OTAN necesita tras el 11-S. Para decidir lo que falta por hacer existe una serie de consideraciones principales.

En primer lugar, se trata de un reto primordialmente político. La condición previa para una segunda renovación de la OTAN es que Europa y Estados Unidos coincidan en un nuevo sentimiento de propósito estratégico y unidad para encarar los retos de un nuevo siglo. La Alianza se ocupa de la paz y de la guerra, y no existen cuestiones más políticas que esas dos. Los Estados miembros nunca tomarán decisiones difíciles sobre como construir o reestructurar sus fuerzas armadas y crear nuevas capacidades sin tener una nueva unidad de objetivos compartida por todos.

En segundo lugar, los problemas que afrontamos no son siempre ni necesariamente militares. Las estrategias a utilizar deberán ser políticas, económicas y militares, según corresponda, así que la OTAN será solamente una parte de la solución y un marco e instrumento entre otros existentes. Tanto el papel de la Unión Europea como la cooperación UE-EEUU irán ampliándose y en ocasiones tendrán una importancia igual e incluso mayor, pues las cuestiones que debamos resolver serán muy variadas y diferentes. Pero el papel que puede desempeñar la OTAN será único y esencial, y ninguna otra institución puede realizarlo en su lugar. La Alianza es un instrumento que puede construir la paz o desencadenar la guerra. Tenemos que pensar sobre cómo utilizar esas dos capacidades, pues puede ocurrir que sus actividades y capacidades de construcción de la paz resulten ser tan esenciales como las puramente bélicas en esta parte del mundo.

En tercer lugar, una parte esencial de una renovación futura de la OTAN debe estar constituida por el reequilibrio interno entre Norteamérica y una Europa cada vez más integrada. Necesitamos una relación UE-OTAN que funcione y una nueva relación UE-EEUU que cada vez vaya adquiriendo un carácter más estratégico. Por mucho que a algunos norteamericanos les cueste admitirlo, una de las razones por las que parte de los europeos se muestran actualmente tan renuentes hacia la OTAN reside en su creencia de que sus estructuras están demasiado orientadas a favor de Estados Unidos y no reflejan suficientemente la creciente importancia de la Unión Europea ni los progresos realizados en la integración europea. Es digno de tenerse en cuenta que el componente clave de la reforma que más cerca estuvimos de conseguir en la década de los noventa fue la plena reintegración de Francia en la OTAN. La Alianza todavía sigue pagando ahora el precio de aquella oportunidad perdida. Una segunda renovación de la organización tendría que concluir esa misión con éxito.

La OTAN necesita una segunda renovación política, que reequilibre la Alianza y la implique más profundamente en la comunidad euroatlántica y en Oriente Medio. Se trata de una actualización estratégica tan ambiciosa como la que se emprendió y culminó en los años noventa. Muchos pueden pensar que como objetivo resulta demasiado ambicioso, y los escépticos y críticos dirán que se trata de un imposible. Pero a principios y mediados de la década de los noventa se podían escuchar voces parecidas, y hoy nos hallamos en mucha mejor posición gracias a que nuestros dirigentes las ignoraron e hicieron frente a la necesidad de modernizar la Alianza para afrontar una nueva era. Lo cierto es que si puede extraerse una lección de los noventa es que por aquel entonces no fuimos lo bastante ambiciosos.

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Ronald D. Asmus es director del Centro Transatlántico de Bruselas de la Fundación Alemana Marshall de Estados Unidos y autor del libro “Opening NATO´s Door” (Columbia University Press, 2002), una historia diplomática de la ampliación de la OTAN.